ESCAPE RAPIDO DE SITIO

Supervisión legislativa / parlamentaria

Como representantes de los intereses de la ciudadanía, los parlamentarios cumplen una función crucial de supervisión, haciendo rendir cuentas al poder ejecutivo por el desempeño del sector seguridad. Los parlamentarios revisan, enmiendan y aprueban leyes que define y regula el sector, y sus facultades; aprueban los presupuestos correspondientes; actúan como puente entre el gobierno y la ciudadanía participando en el dialogo nacional sobre los problemas de seguridad; cumplen una función de monitoreo y evaluación; y pueden instaurar órganos tales como un ombudsman o comisión parlamentaria para investigar las quejas del público contra las instituciones de seguridad (Luciak 2008; Born et al., 2003). Para maximizar su rol de supervisión, los parlamentarios deben:

  • Aprobar legislación sobre seguridad que sea inclusiva y acorde con las necesidades, que se base en consultas amplias con la sociedad civil, incluidas organizaciones de mujeres y que considere las diferentes necesidades de hombres, mujeres, niñas y niños – especialmente relacionadas con sus experiencias con la violencia. Esto puede implicar:
    • Redactar, revisar y enmendar la legislación nacional relacionada con la violencia contra la mujer para asegurar que las responsabilidades específicas del personal de policía estén en línea con los estándares y compromisos de derechos humanos (Vea ejemplos de disposiciones en la sección sobre legislación nacional). La redacción de las leyes debe tener en cuenta el consejo de expertos en el tema.
    • Realizar evaluaciones del impacto de género de la legislación y políticas propuestas, específicamente en relación con medidas preventivas y respuestas a las diferentes formas de violencia, que pueden ser implementadas por comités parlamentarios específicos (por ej. asuntos nacionales, defensa) o grupos (por ej. foros de género).
    • Realizar consultas, audiencias públicas, reuniones en la municipalidad, para obtener información y retroalimentación sobre la legislación, políticas y reformas propuestas o actuales relacionadas con la seguridad – garantizando la participación de mujeres y organizaciones de mujeres, y que se trate específicamente la violencia perpetrada contra ellas (vea supervisión de la sociedad civil).
    • Revisar cuidadosamente que las asignaciones presupuestarias estén en línea con los compromisos acordados.


Ejemplo: Audiencias parlamentarias en Kirguistán sobre los esfuerzos para prevenir la violencia doméstica 

En junio 2008, el Ministerio del Interior kirguís mantuvo audiencias con los diputados del Zhogorku Kenesh (parlamento) y representantes de las fuerzas del orden público y órganos judiciales, centros de emergencia, organizaciones no gubernamentales y los medios de comunicación. El propósito de las audiencias fue evaluar los esfuerzos de prevención de la violencia doméstica y consolidar las medidas de procesamiento penal propuestas para aumentar la eficacia de la respuesta policial ante tales casos. La evaluación obtuvo los siguientes resultados:

  • Emisión de dos decretos ministeriales relacionados con:
  • Datos estadísticos desagregados por sexo mejorados. Por ejemplo, la Ley sobre Garantías del Estado para la Igualdad de Derechos y Oportunidades para Hombres y Mujeres (2008) prevé la recolección de estadísticas desagregadas por sexo; mientras que el Plan Nacional de Acción para Alcanzar la Igualdad de Género (2007–2010) requiere el desarrollo de una base de datos de género e información estadística relacionada. Desde 2000, El Comité Nacional de Estadística ha producido una compilación anual de estadísticas desagregadas por sexo bajo el título de “Mujeres y Hombres en la Republica Kirguisa”.
  • Decisiones de monitorear la implementación de la Ley sobre “Protección Social y Legal contra la Violencia Doméstica”, y enmendar la Ley y desarrollar una versión nueva para presentar ante el Parlamento.

La iniciativa ha contribuido, entre otros esfuerzos, a aumentar el número de órdenes temporarias emitidas, aunque las cifras aun son muy bajas teniendo en cuenta el gran número de casos de violencia doméstica en Kirguistán. La Relatora Especial de la ONU sobre la Violencia contra la Mujer, sus Causas y Consecuencias durante su visita al país en 2009, destacó a la iniciativa como un esfuerzo positivo, entre otras intervenciones para combatir la violencia de género, aunque señaló que existía la necesidad de una implementación sostenida de las acciones a lo largo del tiempo, y mayor comunicación con la policía y la población para concientizar sobre el problema y contrarrestar las prácticas negativas.  

Fuentes: Base de datos del Secretario General sobre violencia contra la mujer, Sitio web de Kirguistán; Entrevistas con Gulsara Alieva, punto focal de género del Ministerio del Interior y Aleksandra Eliferenko, de la Asociación de Centros de Emergencia (2010); Informe de la Relatora Especial sobre Violencia contra la Mujer, sus causas y consecuencias para la Asamblea General de las Naciones Unidas (2010), Misión en Kirguistán.

  • Monitorear y evaluar la implementación de la legislación y los presupuestos para hacer responsables a las instituciones de seguridad por sus acciones, en particular:
    • Monitorear la implementación de la legislación incluidas las acciones específicas que requiere el sector, en línea con los compromisos internacionales, regionales y nacionales.
    • Solicitar una evaluación de las políticas/programas de gobierno en relación al tema.
    • Iniciar preguntas en el parlamento y proponer debates sobre las consultas relacionadas con la violencia contra la mujer. Por ejemplo, cada parlamentario puede hacer preguntas que requieran una respuesta del Ministro del Interior o Seguridad y proponer averiguaciones sobre el progreso del sector en lo que refiere a prevención y respuesta a la violencia.
    • Participar activamente en las revisiones sectoriales o procesos de reforma dirigidos por el gobierno (por ej. revisión de defensa, reforma de la policía).
    • Convocar audiencias públicas y reuniones de comités que revisen el desempeño del gobierno en cuanto a la implementación de la legislación relevante, incorporando atestaciones y presentaciones de ministros, funcionarios públicos y miembros de los órganos de seguridad (es decir, policía y fuerzas armadas).
    • Desarrollar averiguaciones y monitorear las quejas, investigaciones y enjuiciamiento de las violaciones de los derechos humanos, y explotación y abuso sexual cometido por el personal de seguridad contra miembros de la ciudadanía o mujeres colegas.
    • Solicitar que las revisiones de la seguridad y la defensa incluyan un enfoque de género, que abarque la violencia y consultas con expertos en esas áreas, incluidas organizaciones de mujeres.
    • Encomendar investigaciones / consultorías sobre la implementación e impacto de la legislación y políticas relacionadas con el rol del sector en cuanto al abordaje del problema.
    • Efectuar visitas de inspección e informativas a determinada instituciones locales (por ej. comisarias, unidades policiales especializadas para mujeres, cárceles de mujeres).

 

Práctica promisoria: Audiencias públicas en el parlamento sudafricano sobre la implementación de la Ley de Violencia Doméstica

En octubre de 2009, el Comité Especial y el de Cartera del parlamento sudafricano mantuvieron audiencias públicas durante dos días sobre la implementación de la Ley de Violencia Doméstica de 1998. Hubo presentaciones orales de una variedad de organizaciones de la sociedad civil y expertos en la material, incluido el Centro de Recursos Legales, Opositores al Abuso contra las Mujeres, un profesor de la Universidad de Ciudad del Cabo, el Centro de Estudios de Violencia y Reconciliación, Project Abroad de la Oficina de Derechos Humanos, Mosaic, el Programa de Defensa del Género, el Centro Saartjie Baartman, REACH, la Asociación de Abogados de Ciudad del Cabo, el Centro Jurídico de la Mujer y Empoderamiento de la Victima en Thohoyandou. También hubo testimonios personales de varias sobrevivientes. Entre los principales problemas que se trataron con respecto al desempeño del sector se incluyeron:

  • La falta de adhesión a las Instrucciones Nacionales del Servicio de Policía Sudafricano en cuanto a la violencia doméstica
  • La ausencia y falta de claridad de las pautas para oficiales de policía
  • La presión que se ejerce sobre la policía para reducir las estadísticas de delitos contribuye a que no se registren adecuadamente los incidentes de violencia doméstica
  • Omisión de los oficiales de policía de informar a las victimas sus derechos
  • Impunidad para los agentes estatales que no cumplieron con sus responsabilidades

Las principales recomendaciones de los contribuyentes incluyeron la necesidad de:

  • Establecer una unidad policial especializada que se ocupe de las denuncias de violencia doméstica
  • Impartir capacitación adecuada y continua a los oficiales de policía
  • Informes de progreso periódicos de la policía al parlamento sobre la implementación de la Ley
  • Enmiendas a la Ley de Violencia Doméstica para corregir la ambigüedad en lo concerniente a órdenes de arresto, que permita a los oficiales de la policía arrestar al perpetrador sin necesidad de una orden de arresto si sospechan que hay peligro inminente

En febrero de 2010, se emitió un informe preliminar de las audiencias, que contenía varias conclusiones relacionadas con la policía sobre:

Incumplimiento:

  • La policía parecía estar desmotivada para registrar los casos de violencia doméstica; después que se fijaban las metas para reducir el delito, la policía con frecuencia desestimaba a las personas que querían denunciar violencia doméstica, para que pareciera que había una reducción de las cifras
  • No siempre se confiscaban las armas de fuego que habían sido usadas para amenazar a las víctimas, ni se suspendían las licencias de los perpetradores.
  • La seguridad de las personas con órdenes de protección estaba en peligro ya que la policía no siempre notificaba sobre la orden de protección o arrestaba a los perpetradores que violaban la orden de protección.
  • Se denunciaron numerosos incidentes de actitud policial deplorable, en los cuales la policía sometía a las víctimas a abuso secundario.
  • Había necesidad de una evaluación de los riesgos para que la seguridad de la victima fuera una prioridad cuando volvía al lugar de los hechos.
  • Falta de recursos: La policía alegaba que no disponía de vehículos y no prestaba servicio en casos fuera de su jurisdicción, especialmente en áreas rurales.
  • Entrega de órdenes de protección: Las órdenes de protección con frecuencia no cumplían con su propósito porque la víctima tenía que volver al lugar del abuso; los costos no se aplicaban de forma pareja en todo el país; y la policía era reacia a entregar ordenes de protección, o estas se atrasaban, lo cual ponía a la víctima en grave peligro.
  • Capacitación: El Servicio de Policía ofreció entrenamiento, pero no fue suficiente y hubo necesidad de revisar los módulos de capacitación existentes y evaluar y supervisar su aplicación, así como informar a los oficiales para sensibilizarlos sobre los temas de los que se ocupan.
  • Unidades especializadas: Se recibió con agrado el restablecimiento de la Unidad de Violencia Familiar y Protección Infantil y las Unidades de Delitos Sexuales, pero se necesitaba más información, especialmente sobre el mandato relativo a la violencia doméstica

En general, se recomendaba que se enmendaran ciertas secciones de la Ley sobre Violencia Doméstica, incluidas las facultades de la policía de arrestar al perpetrador y el significado exacto de “peligro inminente”. El informe sugirió que se mejore la capacitación de la policía sobre la Ley, especialmente en lo que se refiere a la notificación de las órdenes de protección, y hacía la siguientes recomendaciones:

  • Necesidad de normas y estándares de capacitación que fueran consistentes en todo el país.
  • Enmienda de las Instrucciones Nacionales del Departamento de Policía para que ofrezcan pautas claras a los oficiales de policía sobre cuándo se debe arrestar a los perpetradores o no.
  • Necesidad de un plan de cinco años y un indicio del Departamento de Policía que busca disminuir la incidencia de la violencia doméstica, manifestando claramente el rol del Servicio de Evaluación de la Policía Sudafricana en el monitoreo del progreso de esos objetivos.
  • Estrecha supervisión de las derivaciones a servicios de atención médica y orientación que hacen los oficiales de policía a las sobrevivientes de violencia doméstica.
  • Mantenimiento y monitoreo de los archivos de violencia doméstica, incluida la rendición de cuenta de los responsables.
  • Desarrollo de un mecanismo para tratar los desistimientos o situaciones en que las mujeres no desean iniciar querella pero requieren ayuda y protección.
  • Asignación de suficientes recursos para la recolección de pruebas forenses.
  • El parlamento debe insistir que el Departamento de Policía presente informes en cumplimiento con la Ley y la Ley de Control de Armas de Fuego ya que está relacionada con la violencia doméstica. 

Fuentes: Parliamentary monitoring Group; Public Hearings on the 11 year implementation of the Domestic Violence Act.

  • Revisar y aprobar presupuestos institucionales: Los parlamentos pueden usar sus facultades para adoptar y supervisar las disposiciones presupuestarias relacionadas con la seguridad, defensa y actividades policiales para obligar a las instituciones de seguridad a priorizar el problema mediante las siguientes acciones:
    • Solicitar a las instituciones de seguridad que usen presupuestos sensibles al género para las operaciones policiales y de defensa.
    • Inspeccionar los gastos en relación a las políticas y planes de acción, que suele ser la función de un comité de cuentas públicas.
    • Instituir o revisar el funcionamiento de mecanismos de auditoría financiera (por ej. un ombudsman), asegurando que tengan el mandato de examinar el desempeño relacionado con la violencia contra la mujer.
  • Invertir en desarrollo de capacidades internas: Los parlamentos deben tener las capacidades institucionales, recursos financieros, destrezas y conocimientos necesarios para desarrollar su función de supervisión eficazmente, la cual puede contar con el apoyo de las siguientes acciones:
  • Escuchar las declaraciones que organizaciones de mujeres y sobrevivientes hacen a parlamentarios, comités o foros parlamentarios.
    • Establecer un foro parlamentario para género o violencia contra la mujer, que ofrezca un foro para el debate y discusión de estos problemas.
    • Establecer mecanismos formales para la interacción entre parlamento y sociedad sobre el problema– por ejemplo a través de una oficina de enlace, un representante o investigador.
    • Ofrecer capacitación y desarrollo de capacidades sobre el problema, incluso para su personal, especialmente quienes integran comités de seguridad, defensa y asuntos internos, y revisar periódicamente los documentos informativos y de investigación elaborados por académicos, organizaciones no gubernamentales y expertos.

 

Práctica promisoria: El rol de las mujeres parlamentarias y las organizaciones de mujeres en la creación de políticas de seguridad sensibles al género en Sudáfrica

Entre 1996 y 1998 en la República de Sudáfrica se llevó a cabo la Revisión de la Defensa Nacional. A instancias de las mujeres parlamentarias y otros, el Comité Permanente Parlamentario Conjunto solicitó que la Revisión se realice como un proceso de consulta nacional, con contribuciones de los miembros de la industria de defensa, grupos de la sociedad civil, incluidas ONG relacionadas con la defensa, y organizaciones de mujeres, así como representantes de la comunidad académica. Se tomaron medidas variadas para asegurar la participación pública, incluido el uso de aviones y autobuses militares para transportar a líderes religiosos y comunitarios, activistas de ONG y representantes de grupos de mujeres a reuniones regionales y talleres. La naturaleza consultiva y transparente del proceso cambió la percepción de los militares a los ojos del público, otorgando legitimidad y credibilidad a la Revisión.

La Revisión incluyó un enfoque en “seguridad humana” y resaltó la creación de una cultura institucional no sexista, que incluya la obligación del Ministerio de Defensa de identificar y eliminar las prácticas y actitudes discriminatorias en las fuerzas armadas. Propuso acciones afirmativas y programas de igualdad de oportunidades, reconocimiento del derecho de las mujeres de alcanzar todos los rangos y posiciones, incluidas funciones de combate.

Las mujeres a nivel de base y en áreas rurales demandaron mayor libertad; igualdad ante la ley y la sociedad; el derecho a la propiedad; acceso a vivienda segura, empleo y educación; y protección contra todas las formas de violencia. Las organizaciones de mujeres de base desempeñaron un papel crucial poniendo en relieve temas anteriormente desatendidos, tales como las necesidades de comunidades desposeídas cuyas tierras habían sido incautadas para uso militar, el impacto ambiental de las actividades militares, y acoso sexual cometido por personal militar, que contribuyó a la creación de un subcomité de defensa sobre el acoso sexual cometido por personal militar.

A continuación del proceso participativo de revisión de la defensa, de dos años de duración, y la redacción del Documento Preliminar, se instituyeron una serie de mecanismos para abordar el problema:

  • La Ley de Defensa de 2002, que tipifica el acoso sexual y la discriminación como delitos penales;
  • La creación de un Punto Focal de Género dentro de la Dirección de Igualdad de Oportunidades, con alcance a todos los servicios y divisiones;
  • Un Foro de Género para implementar políticas de género en los niveles más bajos del Departamento;
  • Una línea telefónica de emergencia para denunciar casos de acoso sexual y violencia de género cometida por personal de seguridad; y
  • Un Programa de Sensibilización de Género dentro del Departamento para generar conciencia y conocimiento sobre las políticas de género.
  • El proceso también tuvo como resultado que el gobierno reconociera la necesidad de integrar capacitación de género en las operaciones de mantenimiento de la paz, valiéndose de la experiencia de organizaciones no gubernamentales.

 

Fuentes: Anderlini, S.N. y C.P. Conaway (2004), ‘Negotiating the Transition to Democracy and Reforming the Security Sector: The Vital Contributions of South African Women’, Washington DC: Women Waging Peace Policy Commission, citada en Enhancing Security Sector Governance in the Pacific Region, a Strategic Framework, PNUD, PIFS, DCAF enero 2010; Luciak, I. (2008), ‘Parliamentary Oversight of the Security Sector and Gender – Tool 7’, Gender & Security Sector Reform Toolkit, Eds. Megan Bastick y Kristin Valasek, Ginebra: DCAF, OSCE/OIDDH, ONU-INSTRAW: DCAF.

 

Herramientas principales

Parlamentos contra la violencia hacia las mujeres: Medidas prioritarias para la acción de los parlamentos (Unión Interparlamentaria, 2009). Esta guía es un recurso para Parlamentarios y defensores colaboradores. Define seis áreas prioritarias para los parlamentarios en relación a la eliminación de la violencia contra las mujeres y niñas, a saber: establecer un marco legal, implementar leyes y promover la rendición de cuentas, concientizar, construir alianzas transversales, demonstrar voluntad política y fortalecer las capacidades institucionales. Las seis estrategias se ilustran con ejemplos de acciones parlamentarias de varios países y están acompañadas por referencias a recursos adicionales. Disponible en árabeinglésfrancésespañol.

South African Police Service Station Monitoring Tool (Herramienta de monitoreo de las comisarias de Sudáfrica) (Parliamentary Monitoring Group-Sudáfrica. 2005). Esta herramienta y el cuestionario de retroalimentación son recursos para uso de grupos parlamentarios así como otros actores de supervisión (defensores o autoridades independientes) cuando monitorean el desempeño de la policía. Desarrollado en el contexto de los Comités Parlamentarios y Provinciales sobre Seguridad, el propósito de los cuestionarios es: facilitar una supervisión eficaz de los servicios policiales a nivel de comisaría; proporcionar a los comités datos independientes para emplear en las recomendaciones; permitir la comparación entre comisarías y provincias; medir el progreso a lo largo del tiempo; y asegurar una colaboración más eficaz en las funciones de supervisión entre los comités legislativos provinciales usando una herramienta estandarizada. El formulario incluye pocas preguntas relacionadas con la capacidad de las comisarías de abordar eficazmente la violencia contra las mujeres y una sección dedicada a la implementación de la Ley sobre Violencia Doméstica. Disponible en inglés. 

 Parliamentary Oversight of the Security Sector: Principles, Mechanisms and Practices — Handbook No. 5 for Parliamentarians (Supervisión parlamentaria del sector seguridad: Principios, mecanismos y prácticas – Manual Nro. 5 para parlamentarios (Born, H., F. Fluri y A. Johnsson, 2003). Este manual es una introducción amplia a la mejora de la supervisión parlamentaria del sector seguridad. Las primeras dos secciones establecen el marco teórico y analítico para examinar la supervisión parlamentaria del sector seguridad. Incluye generalidades del rol del Parlamento y otros órganos estatales en temas de seguridad. La sección IV examina las herramientas y los instrumentos que pueden usar los parlamentarios para supervisar el sector seguridad, mientras que la Sección VII está orientada a asistir a los parlamentarios en la regulación del reclutamiento, selección y entrenamiento del personal de seguridad. Disponible en inglés.

‘Parliamentary Oversight of the Security Sector and Gender – Tool 7’, Gender & Security Sector Reform Toolkit (Supervisión parlamentaria del sector seguridad y género – Herramienta Nro. 7, Manual sobre Género y reforma del sector seguridad) Luciak, I. Eds. Megan Bastick y Kristin Valasek, 2008). Esta herramienta está dirigida a audiencias a nivel nacional que incluyen a parlamentarios, personal del parlamento y partidos políticos. Los miembros y el personal de órganos parlamentarios regionales, tales como el Parlamento Panafricano, el Parlamento Centroamericano, el Parlamento Europeo y las Asambleas Parlamentarias de OSCE y OATN también son audiencias meta; al igual que las instituciones y grupos de parlamentarios, tales como la Asociación de Parlamentarios Europeos para África, que emprende actividades de asistencia parlamentaria. Los oficiales de la reforma gubernamental del sector seguridad y del proyecto de gobernabilidad, las organizaciones de la sociedad civil, los investigadores y los académicos que trabajan en la intersección de seguridad, parlamentos y género también hallarán útil esta herramienta. La misma busca resaltar la importancia de la supervisión parlamentaria sobre el sector seguridad y los beneficios que los parlamentarios obtienen al integrar la perspectiva de género en su trabajo. Disponible en árabe; inglés; francés; indonesio. La herramienta se complementa con una nota práctica que contiene una versión resumida del manual (Disponible en árabe; inglés; francés; e indonesio).