ESCAPE RAPIDO DE SITIO

Conocer la función de las ONG en el proceso legislativo

  • Las organizaciones no gubernamentales (ONG) desempeñan a menudo una función decisiva en la promoción de cambios en las leyes, las políticas, los procedimientos y los reglamentos administrativos. Las ONG aportan al proceso los casos de las personas en favor de las cuales trabajan. Estos casos constituyen una parte importante de las pruebas necesarias para convencer a los encargados de tomar las decisiones de los cambios precisos.
  • Una ONG debe analizar detenidamente su capacidad para dirigir una iniciativa de promoción, evaluando sus fortalezas y debilidades. Tiene también que preguntarse si es apropiado que dirija esa determinada iniciativa. Por ejemplo, ¿hay otras organizaciones con más experiencia en labores de promoción o bien establecidas en ellas que puedan ocuparse de esa iniciativa de promoción ¿De qué forma puede la ONG apoyar iniciativas ya en marcha? ¿De qué forma puede la ONG emprender iniciativas nuevas para complementar las ya emprendidas? Las ONG pueden optar por dirigir, apoyar, permanecer neutrales o, en algunos casos, oponerse a la legislación. Las personas participantes en el proceso de promoción deben examinar internamente la postura que sus ONG adoptarán sobre una determinada ley antes de dar a conocer esa postura externamente.
  • Antes de emprender una iniciativa de promoción, las personas que vayan a participar en ella deben plantearse y abordar las cuestiones siguientes:
    • ¿Existe alguna limitación legal a la participación de ONG en la promoción a través del proceso legislativo?
    • ¿Existe alguna limitación práctica a la participación de ONG?
    • Otras cuestiones que deben abordarse:
      • Las normas para la participación de ONG en el proceso legislativo varían en cada país. Por ejemplo, en Bosnia y Herzegovina, los miembros del Parlamento o los ministerios del gobierno o el presidente pueden presentar proyectos de ley, pero las ONG no lo hacen, bien porque no pueden o porque no es habitual que lo hagan.
      • La función admisible de las ONG tendrá un impacto enorme en su capacidad para promover leyes.
      • En algunos casos, las ONG pueden participar en el proceso de elaboración de la legislación, pero NO en su presentación.
      • En algunos casos, las ONG tienen entonces que buscar aliados y defensores a los que se permita presentar la legislación ante el Parlamento.
      • Las ONG pueden tener dificultades para acceder a la información sobre los proyectos de ley, pero a veces pueden utilizar la legislación nacional sobre la libertad de acceso a la información o acudir a la oficina de relaciones públicas del Parlamento.

Véase: Guía de recursos de promoción legislativa: promoción de los derechos humanos en Bosnia y Herzegovina (en inglés), Global Rights, pág. 43, 2005.

CASO DE ESTUDIO: El Centro de Promoción Legislativa de la Sociedad Civil de Nigeria

En muchas naciones, particularmente en las que tiene democracias nuevas, las ONG pueden desempeñar una importante función a la hora de educar a los legisladores y el personal del ámbito legislativo sobre sus responsabilidades como miembros de un Estado democrático. Fomentar la capacidad de los miembros de la Asamblea Legislativa o el Parlamento para examinar las propuestas de ley, interactuar con la sociedad civil y ejercer la supervisión del poder ejecutivo tiene una importancia decisiva. En Nigeria, el Centro de Promoción Legislativa de la Sociedad Civil se centra en estos tipos de actividades de capacitación, prestando atención en concreto al modo en que la legislación afecta a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Los cursos de capacitación del Centro han versado sobre la importancia de los asesores legislativos, las relaciones de poder entre los órganos del Estado, las relaciones con el electorado, las disposiciones constitucionales de los comités legislativos, la forma de dar cabida a la intervención de la sociedad civil en la política presupuestaria, la mejora de la productividad de los miembros de la Asamblea Nacional con medidas como la planificación de políticas favorables a los pobres, el papel de los comités en la elaboración de leyes, la vigilancia y las buenas prácticas de gobierno.

 

CASO DE ESTUDIO: Una forma en que las organizaciones no gubernamentales locales e internacionales pueden participar en el proceso legislativo es ayudando a elaborar legislación para abordar las violencia contra las mujeres y las niñas. Mantener buenas relaciones de trabajo con los funcionarios de los ministerios del gobierno y otros agentes encargados de la elaboración de tales leyes puede permitir a las ONG locales e internacionales ofrecer comentarios sobre los proyectos de ley. Además, los gobiernos nacionales pueden pedir a UNIFEM y la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH) de la OSCE que comenten proyectos de ley sobre la violencia contra las mujeres y las niñas, y estas organizaciones pueden consultar con ONG locales e internacionales al hacerlo. Al mantener el contacto con las oficinas nacionales y regionales de estas organizaciones, las ONG pueden introducirse en el proceso de elaboración de la legislación y garantizar así la promoción de los derechos y necesidades de las víctimas.

Las ONG pueden también solicitar la ayuda de expertos en elaboración de legislación sobre la violencia contra las mujeres. La organización no gubernamental The Advocates for Human Rights, radicada en Minnesota, Estados Unidos, tiene mucha experiencia en la revisión de proyectos de ley sobre violencia doméstica, adquirida por medio de asociaciones formadas durantes los últimos 15 años con ONG y ministerios de países de Europa Central y del Este y de la antigua Unión Soviética. Recientemente ha examinado los proyectos de ley de Azerbaiyán (en inglés), Armenia (en inglés), Kazajstán (en inglés), Montenegro (en inglés), and Tayikistán (en inglés). También ha comentado los proyectos de ley sobre la violencia doméstica de Albania, Bosnia y Herzegovina, Lituania, Mongolia, Polonia y Rumania. Véase: Comentario a legislaciones nacionales (en inglés), StopVAW, The Advocates for Human Rights, 2010.

Al comentar los proyectos de ley, The Advocates for Human Rights se basa en la experiencia adquirida internacionalmente y la experiencia del estado de Minnesota, donde la legislación sobre la violencia domestica lleva 30 años en vigor y se ha venido reformando todos los años para mejorar la protección de las víctimas, el procesamiento de los responsables y la prevención de la violencia doméstica.

La organización revisa el proyecto de ley a la luz de las normas internacionales y las mejores prácticas en el campo de la violencia contra las mujeres y las niñas. También investiga y revisa el trabajo que realiza la relatora especial sobre la violencia contra la mujer en el país en cuestión, así como las observaciones finales de los diversos órganos de vigilancia de los tratados. Conocer los esfuerzos del país en cuestión por elaborar leyes para abordar la violencia contra las mujeres y las niñas, así como la evaluación que haya hecho de ellos la comunidad internacional de derechos humanos, proporciona a The Advocates for Human Rights un contexto en el que hacer su comentario.

La organización examina detenidamente cada disposición del proyecto de ley. Evalúa cada una de ellas en función de su compatibilidad con las normas internacionales de derechos humanos en general, así como con las normas de la legislación modelo de la ONU, y atendiendo a cómo refleja las enseñanzas extraídas en el campo de la reforma de la legislación sobre la violencia doméstica internacionalmente. The Advocates for Human Rights elabora detallados comentarios sobre cada disposición, señalando aspectos que son motivo de preocupación y haciendo sugerencias constructivas y prácticas al país en cuestión para que las tenga en cuenta al revisar el proyecto de ley. Si procede, la organización pone de relieve casos de otros países a modo de ejemplo de logros y retos, para que el país en cuestión se haga una idea de las consecuencias de promulgar determinadas disposiciones. The Advocates for Human Rights cita también trabajos de investigación para apoyar las críticas constructivas a las disposiciones existentes.

 

Armenia

A principios de abril de 2008, The Advocates for Human Rights examinó el artículo 2 del proyecto de ley sobre la violencia doméstica de Armenia. En sus comentarios escritos sobre el proyecto manifestó:

El artículo 2 contiene texto que debe eliminarse de la ley, a saber: “Conducta específica de una víctima de violencia doméstica es conducta deliberada de la probable víctima de violencia doméstica, que fomenta esa violencia y crea las condiciones necesarias para que se cometa". Tal como está redactado, este texto no promueve la seguridad de las víctimas y la rendición de cuentas de los autores de la violencia ni transmite un mensaje de tolerancia cero a la violencia, que deben ser las metas primarias de toda intervención del Estado en los casos de violencia doméstica. Por el contrario, la formulación implica que puede responsabilizarse a la víctima de la violencia contra ella. Es un texto extremadamente peligroso para incluirlo en una ley con la que se pretende proteger a las víctimas de la violencia. En otras leyes de la región sobre la violencia doméstica se ha incluido texto similar, que ha sido causa de graves perjuicios para las víctimas de violencia.

Por ejemplo, el gobierno ucraniano promulgó una ley sobre la violencia doméstica en 2002. Al cabo de cinco años de aplicación de esta ley, el Centro “Perspectivas de las Mujeres” de Ucrania Occidental publicó una evaluación de la experiencia adquirida con ella, en la que se trataban varios problemas observados en su texto y en su aplicación, entre ellos una disposición sobre conducta provocativa. En particular, en la evaluación se abordaba el problema de que las notificaciones oficiales de conducta provocativa de la víctima se hacían únicamente sobre la base de la explicación del autor de la violencia y de que tales notificaciones disuadían a las víctimas de solicitar asistencia policial en el futuro. Se llegaba a la conclusión de que “las normas legislativas sobre la conducta de la víctima y la responsabilidad de tal conducta violan los derechos humanos de las víctimas de violencia doméstica y son discriminatorias para las mujeres". H. Fedkovych, I. Trokhym y M. Chumalo, Combating Domestic Violence: Ukrainian and International Experience (2007).

A finales de abril de 2008, The Advocates for Human Rights examinó una versión posterior del proyecto de ley armenia, hecha por un grupo de trabajo de representantes gubernamentales y no gubernamentales. Se había eliminado en él el texto sobre “conducta específica de una víctima de violencia doméstica” que “fomenta esa violencia y crea las condiciones necesarias para que se cometa”. The Advocates for Human Rights señaló que este “cambio [era] un significativo y esencial avance en los esfuerzos por garantizar la seguridad de las víctimas y promover la rendición de cuentas de los responsables”. Véase: Comentarios de The Advocates for Human Rights sobre el proyecto de ley de la República de Armenia sobre la violencia doméstica (en inglés), StopVAW, The Advocates for Human Rights, 14 de octubre de 2008.

El Centro de Derechos de las Mujeres (en inglés), organización no gubernamental de Ereván, Armenia, continúa promoviendo la aprobación de la ley sobre la violencia doméstica en consulta con un grupo de trabajo que se ha establecido. Éste está formado por representantes del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, el Ministerio de Salud, la policía, el Centro de Medicina Forense del Ministerio de Salud, el ayuntamiento de Ereván, el sistema judicial y otras entidades. En 2009, el UNFPA Armenia comenzó un análisis de la legislación nacional (en inglés) para determinar la existencia de lagunas en la protección de las mujeres frente a la discriminación y la violencia. Los expertos del UNFPA expusieron sus conclusiones desde una perspectiva jurídica, entre ellas la de que “la violencia doméstica, la forma más extendida de violencia de género, no está tipificada como delito específico. Las deficiencias de las disposiciones, procedimientos y recursos legales existentes obstaculizan el derecho de las víctimas a tener acceso en condiciones de seguridad y con prontitud a la justicia”. Véase: Respuesta del Centro de Derechos de las Mujeres (en inglés) a carta de divulgación, marzo de 2010.

 

Kazajstán

Según el Instituto de Derecho Europeo y Derechos Humanos, la legislación sobre la violencia contra las mujeres se elaboró por primera vez en 2000. Más o menos por entonces, Kazajstán firmó o se adhirió a varios tratados internacionales, como la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (adhesión el 26 de agosto de 1998); la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (adhesión el 26 de agosto de 1998); la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (adhesión el 26 de agosto de 1998); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (firma el 2 de diciembre de 2003), y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (firma el 2 de diciembre de 2003). Véase: Respuesta del Instituto de Derecho Europeo y Derechos Humanos, febrero de 2010, y Tratados internacionales de Kazajstán, StopVAW (en inglés), StopVAW, The Advocates for Human Rights. 

Desde 2000, la República de Kazajstán ha elaborado un plan nacional para la mejora de la posición de las mujeres y la igualdad de género para el periodo 2006-2016 y se ha sumado a la campaña del Secretario General de las Naciones Unidas Di NO – ÚNETE para Poner Fin a la Violencia contra las Mujeres. También ha trabajado en colaboración con organizaciones internacionales como el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE). Véase: Respuesta del Instituto de Derecho Europeo y Derechos Humanos, febrero de 2010.

En agosto de 2008, la Oficina Regional de UNIFEM en Almaty, Kazajstán, invitó a The Advocates for Human Rights a examinar la legislación de Kazajstán sobre la violencia doméstica, en ese momento en forma de proyecto de ley aún, y en mayo de 2009 lo hizo también la Oficina para las Instituciones Democráticas y los Derechos Humanos de la Organización para la Cooperación y la Seguridad en Europa en Varsovia, Polonia. La Oficina organizó reuniones con miembros del Parlamento y representantes de organizaciones no gubernamentales de mujeres en Astana, Kazajstán, en junio de 2009. The Advocates for Human Rights viajó a Astana para asistir a estas reuniones, que es donde se sometió a examen el proyecto de ley. La opinión definitiva de la Oficina se publicó el 27 de octubre de 2009. Se señalaba en ella que, aunque presentaba aún algunos problemas, la ley se había mejorado al haberse eliminado la "notificación oficial" de la inadmisibilidad de cometer violencia doméstica y haberse ampliado las órdenes de protección de 5 a 30 días previa solicitud al fiscal. El 5 de diciembre de 2009, el presidente de Kazajstán firmó la Ley de "prevención de la violencia doméstica” y la Ley de "reforma de algunos actos legislativos de Kazajstán sobre la cuestión de la prevención de la violencia doméstica". Véase: Comentarios de The Advocates for Human Rights sobre el proyecto de ley de la República de Kazajstán contra la violencia doméstica (en inglés), 22 de mayo de 2009.