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Mecanismos gubernamentales

Organismos específicos de monitoreo de la legislación

  • La legislación sobre violencia contra las mujeres debe incluir una disposición que establezca la creación de un organismo específico encargado de monitorear la aplicación de esa legislación. Este organismo debe estar integrado por parlamentarios y representantes de oficinas nacionales de estadística, organismos encargados de hacer cumplir la ley, y ministerios de la salud y la mujer. Debe recopilar y analizar información sobre la aplicación de la legislación, responder ante el Parlamento y elaborar un informe público sobre sus iniciativas. La legislación debe establecer la financiación necesaria para una revisión periódica de la aplicación de la legislación sobre violencia contra las mujeres.

Práctica prometedora: En España, el Observatorio contra la Violencia Doméstica y de Género, integrado en el Consejo General del Poder Judicial, monitorea la respuesta judicial a la aplicación de la Ley Orgánica 1/2004. El Observatorio:

  1. Analiza todas las sentencias y resoluciones relacionadas con la violencia de género;
  2. Ha creado un grupo de expertos integrado por magistrados que propone modificaciones de la ley y actividades para su aplicación;
  3. Coordina la formación permanente de los miembros de la judicatura, la fiscalía y los funcionarios públicos de los tribunales generales y especializados; y
  4. Presta apoyo a los estudios y estadísticas centrados en la violencia de género.

El cometido de estos organismos es la creación de programas y proyectos para eliminar la violencia contra las mujeres basados en sus mandatos, así como el desarrollo de programas de capacitación para que su personal sea más sensible a las necesidades de sus clientes. El Consejo también actuará como órgano de vigilancia con respecto a las iniciativas sobre violencia contra las mujeres.

Caso de estudio: Filipinas y las Normas de rendimiento e instrumentos de evaluación para los servicios que se ocupan de la violencia contra las mujeres multisectoriales

En 2008, la Comisión Nacional sobre la Función de la Mujer Filipina (en inglés), en colaboración con el Departamento de Justicia, publicó Normas de rendimiento e instrumentos de evaluación para los servicios que se ocupan de la violencia contra las mujeres (en inglés). Las normas de rendimiento se exigían en la Constitución y las leyes filipinas. El conjunto de herramientas de evaluación está formado por cinco volúmenes que, mediante normas de rendimiento establecidas, abordan la capacidad y el grado de cumplimiento de los servicios de investigación, psicológicos, médicos u hospitalarios, jurídicos y del ministerio fiscal, además de los servicios locales dedicados a combatir la violencia contra las mujeres.

Para cada área de servicio se creó un conjunto de instrumentos de evaluación específico, con normas de rendimiento pormenorizadas, una matriz de herramientas de evaluación y un informe de referencia. Las normas de rendimiento se elaboraron para que los prestadores de servicios directos respondiesen de modo efectivo a los casos de violencia contra las mujeres, como herramienta de monitoreo para determinar el grado de cumplimiento de las políticas nacionales, y como herramienta para fomentar la protección de los derechos humanos de las mujeres. Se pretendía que los propios organismos llevasen a cabo las evaluaciones y generasen información sobre el grado de cumplimiento actual de las normas de rendimiento. Posteriormente se utilizarán los resultados con fines de monitoreo y evaluación y como ayuda a la hora de elaborar planes y establecer prioridades en el ámbito nacional.

Las normas de rendimiento para los fiscales incluyen: la existencia de una persona u oficina de coordinación que ofrezca asistencia jurídica gratuita a los clientes que lleguen o los derive a otro organismo; el mandato de dar prioridad a los casos de violencia contra las mujeres y los menores; la exigencia de incluir los casos en una base de datos; y un protocolo establecido que los fiscales deben seguir al investigar los casos, y que incluye informar a la denunciante de que puede solicitar que sea una mujer la que ejerza el ministerio fiscal, derivarla a otros servicios por si tuviese posibles problemas de salud, gestionar los casos con la mayor rapidez posible, y, de ser factible, que sea un único fiscal el que se encargue de todo el proceso.

Entre los indicadores específicos de la herramienta de evaluación del ministerio fiscal se incluyen los siguientes:

  • Se establece un número de clientes por cada fiscal, a fin de garantizar que los fiscales pueden dedicar tiempo suficiente a todos los casos de los que se ocupan.
  • Los fiscales deben recibir un mínimo de 30 horas de formación sobre análisis de género y causas de la violencia contra las mujeres.
  • Los fiscales deben garantizar que se informa a la denunciante de sus derechos y de los procedimientos jurídicos relevantes para su caso.
  • Las entrevistas se realizan en un habitaciones cómodas, seguras y en privado.
  • Durante las entrevistas está presente una persona que ofrece a la denunciante/superviviente asesoramiento cualificado y con sensibilidad en cuanto a las cuestiones de género.

Para monitorear el cumplimiento de estos protocolos, los fiscales deben cumplimentar un formulario pormenorizado y entregar otro a los clientes para recabar información. El Departamento de Justicia utiliza la información para evaluar el grado de cumplimiento de los fiscales e intervenir mediante planificación, formulación de políticas y elaboración de programas para que se cumplan las normas. La evaluación se lleva a cabo periódicamente, cada tres o cuatro años, y en ella se revisan y validan los datos. Sus resultados se debaten con la fiscalía, y se preparan y analizan propuestas de actuación para abordar las lagunas que se hayan identificado en el servicio. Por último se remite un informe resumido a los consejos interinstitucionales sobre violencia contra las mujeres y sus hijos en el ámbito local y nacional.

Después de la herramienta de evaluación se elabora un informe de referencia sobre la primera evaluación. Entre las conclusiones, los supervisores indicaron que no todos los fiscales habían recibido formación sobre cómo gestionar los casos de violencia contra las mujeres, al igual que tampoco se había programado la formación continua que exigía la ley. No siempre se disponía de habitaciones independientes para las entrevistas, y los fiscales sólo se relacionaban con otros organismos en la medida en que éstos ofrecían apoyo a la investigación y el procesamiento, no de un modo centrado en las víctimas. Los supervisores también indicaron que la recopilación de datos de la evaluación era poco fiable. Cabe destacar que los casos de violencia contra las mujeres no se catalogaban como tales, lo que hacía que resultase imposible obtener estadísticas a largo plazo sobre el volumen de casos de este tipo.

  • Muchos otros países han incluido en sus leyes sobre violencia doméstica disposiciones específicas que describen el alcance y las responsabilidades del monitoreo. Por ejemplo, el artículo 8 de la Ley Maria da Penha de Brasil (destinada a reducir la violencia doméstica y familiar contra la mujer) (en inglés), promulgada en 2006, establece que las medidas de prevención recurrirán a estudios, investigaciones, estadísticas y otras informaciones relevantes sobre las causas, las consecuencias y la frecuencia de la violencia doméstica, para la sistematización de los datos en el ámbito nacional y la evaluación periódica de los resultados de las medidas adoptadas.
  • En su artículo 44, la Ley de Violencia Doméstica de Guyana (en inglés), promulgada en 1998, establece que el director de Servicios Humanos del Ministerio de Trabajo, Servicios Humanos y Seguridad Social será responsable de:

b) estudiar, investigar y publicar informes sobre el problema de la violencia doméstica en Guyana, su manifestación y alcance; las consecuencias y las opciones para hacerle frente y erradicarlo conjuntamente con las fuerzas policiales y otros organismos y organizaciones;[…]

e) crear estrategias para promover cambios en las políticas y los procedimientos de los organismos gubernamentales, a fin de mejorar su respuesta a las necesidades de las víctimas de violencia doméstica […].

  • Los gobiernos pueden exigir que un ministerio o la oficina nacional de estadística se encarguen del monitoreo de las leyes, o pueden nombrar una comisión especial con este fin. Por ejemplo, Zimbabwe y Mozambique han creado Comisiones de Derechos de la Mujer para monitorear las leyes sobre violencia contra las mujeres. Véase: Leyes sobre violencia de género en el África subsahariana (en inglés), 2007, pág. 79.
  • El organismo de monitoreo debe ser independiente de otros organismos gubernamentales. De no ser así, debe establecer que las organizaciones no gubernamentales con experiencia en cuestiones sobre violencia contra las mujeres le remitan información.

(Véase: Manual de la ONU, 3.3.1; Ley Antiviolencia contra las Mujeres y sus Hijos de Filipinas, promulgada en 2004)

Caso de estudio: Respuesta a la violencia doméstica y protección de las víctimas coordinada en la Federación de Bosnia y Herzegovina y la República Srpska: Conclusiones preliminares sobre la aplicación de las leyes relativas a la protección frente a la violencia doméstica (en inglés), 2009

En 2005, Bosnia y Herzegovina y la República Srpska adoptaron sendas leyes relativas a la protección frente a la violencia doméstica. Ambas leyes establecen medidas de protección de las víctimas de violencia doméstica, como la salida del perpetrador del hogar familiar, órdenes de alejamiento y la prohibición del acecho y el acoso. En 2008, el Departamento de Derechos Humanos de la Misión de la OSCE a Bosnia y Herzegovina llevó a cabo una evaluación de la aplicación de estas leyes.

La metodología utilizada en la evaluación incluyó mesas de debate con profesionales y entrevistas con policías, fiscales, jueces y profesionales de centros de bienestar social.

Entre otros temas, el informe de monitoreo evaluó la catalogación de la violencia doméstica como un “delito menor”, las medidas de protección, la colaboración entre autoridades y ONG, la respuesta policial y la recopilación de datos. Los supervisores hallaron que la mayor parte de los funcionarios del sistema de justicia no habían recibido formación sobre la legislación relativa a la violencia doméstica, y que los funcionarios no abordaban la protección de las víctimas conforme a las leyes sobre violencia doméstica, sino que los perpetradores a menudo eran sancionados con una multa. La consecuencia es que las víctimas siguen desprotegidas y que, como unidad familiar, reciben una multa. Apenas se dictaban órdenes de protección, y los supervisores hallaron que la policía imponía como condición para dictar la orden que el perpetrador contase con alojamiento alternativo, a pesar de que la ley no establece este requisito. Incluso en los casos en que se dictaban órdenes de protección, los supervisores hallaron que raramente se aplicaban. La medida que se dictaba con mayor frecuencia era la remisión del perpetrador a programas obligatorios de tratamiento para el alcohol y las drogas. Los supervisores señalaron que “resulta preocupante que [ésta] sea la medida que se ordena con mayor frecuencia, ya que no ofrece a las víctimas ayuda y seguridad inmediatas”, pág. 13.

Los supervisores formularon una serie de conclusiones y recomendaciones sobre cada área temática. Por ejemplo, en el área de la respuesta policial, habían observado que la policía a menudo retrasaba la toma de declaración de la víctima, y que las técnicas de recopilación de pruebas utilizadas eran escasas. Por lo tanto, los supervisores recomendaron que la policía elaborase directrices y políticas para documentar de forma exhaustiva los casos de violencia doméstica. Por último se formularon recomendaciones específicas para organismos gubernamentales clave, ministerios y profesionales del sistema de justicia.

a)    monitorear el problema de la violencia en la familia en Chipre; […]
b)   
promover la investigación científica en relación con la violencia en la familia; […][y]
c)    monitorear la efectividad de los servicios conexos operativos y de la aplicación y el cumplimiento de la legislación pertinente.

  • En 2008, AusAID (en inglés), el programa de ayuda del gobierno australiano en el extranjero, publicó Violencia contra las mujeres en Melanesia y Timor-Leste (en inglés), una evaluación regional que analizaba la efectividad de los planteamientos actuales para hacer frente a la violencia contra las mujeres en las zonas de Melanesia y Timor-Leste. Además de un resumen y una evaluación regional generales, el informe también contiene información y recomendaciones específicas con respecto a cinco países que mantienen estrechas relaciones con Australia: Fiji, Islas Salomón, Papua Nueva Guinea, Vanuatu y Timor-Leste. También destaca las prácticas prometedoras en la zona, e identifica prácticas que han contribuido significativamente a que la condición jurídica y social de la mujer sea inferior, como el precio de la novia, la dependencia económica y el hecho de que en las culturas tradicionales se dé prioridad a los intereses masculinos. Además se recomiendan soluciones multisectoriales, como aumentar el acceso de las mujeres a la justicia y a servicios de apoyo y prevenir la violencia mediante campañas de sensibilización destinadas a lograr cambios en las actitudes de las comunidades.